Nadzor in sankcije

Praksa na področju izvajanja nadzora in sankcij kaže na resne pomanjkljivosti, ki zmanjšujejo učinkovitost zakonodaje. ZVRK (Zakon o volilni in referendumski kampani) določa štiri nadzorne organe, ki bdijo nad izvrševanjem zakona:

• Inšpektorat za notranje zadeve (INZ) pokriva večji del določb
• Inšpektorat za kulturo in medije
• Inšpekcija ali redarska služba lokalne skupnosti
• Računsko sodišče pa nadzoruje financiranje

TI Slovenia je Inšpektoratu za notranje zadeve v času volilne kampanje poslalo več paketov prijav, v katerih je bilo evidentiranih prek sto sumov kršitev (oglejte si seznam prijav). Inšpektorji v 69 primerih niso uvedli postopka, v 27 niso izdali odločbe, dvakrat so ocenili, da gre za prekršek neznatnega pomena in niso izrekli sankcije, enkrat pa je inšpektor ocenil, da ne bo uvedel postopka, saj naj ta ne bi bil smotrn (oglejte si odločbe in druge dokumente Inšpektorata za notranje zadeve). V enem primeru je inšpektorat predal zadevo Računskemu sodišču. V le enem primeru se je inšpektorat odločil za sankcijo, in sicer jo je izrekel Damjanu Damjanoviču za neoštevilčen plakat.  Višina globe je znašala 700 €.

Inšpektorat je izdal še 9 odločb o prekrških ter v šestih oglobil kršitelje, v treh pa izrekel opomin (v občinah Turnišče, Dobrovnik in Lendava), v osmih primerih je šlo za kršitev pri označevanju plakatov, v enem pa za neprijavljen shod.

Inšpektorat je torej izdal skupno deset odločb, v katerih je ugotovil kršitev in izrekel ukrep (opomin ali globo), kar je glede na opažanja na terenu v samo petih občinah in skupnemu število občin v Sloveniji izredno malo.

Iz korespondence med TI Slovenia in inšpektoratom je moč zaznati več pomanjkljivosti delovanja inšpektorata, ki kljub zadostnim pravnim okvirom ne ukrepa dovolj.

Nedopustno je, da je inšpektor več primerov kršitev zaključil oz. ni uvedel postopka proti kršiteljem, ker naj ne bi mogel »odpreti« dokaznega gradiva,  ki smo ga poslali s TI Slovenia (ker so bile datoteke velike, smo poslali gradivo preko aplikacije Dropbox). S stališča nadzora je popolnoma neprimerno, da je inšpektor zaključil primer brez poziva prijavitelju, da spet posreduje dokaze. Poleg tega pa nas niso obveščali o poteku postopkov, kljub prošnji.

Naj podamo nekaj primerov.
1.   Prvi paket prijav je vseboval kršitev 7. člena ZVRK Stranke za napredek krajevnih skupnosti iz občine Kranj, kjer je bilo iz fotografije razvidno, da na plakatu ni naveden naročnik niti ni navedene zaporedne številke plakata.  To je organizatorju volilne kampanje očitala tudi inšpektorica, saj se je moral domnevni kršitelj izjaviti o dejstvih. Domnevni kršitelj je v odgovoru navedel zgolj, da plakatov ni naročil v drugem krogu in da je bil dokazni material posnet v prvem. A to sploh ni bil predmet prekrškovnega postopka niti ta okoliščina ni bila pomembna za ugotavljanje omenjene kršitve, kar pomeni, da se o dejansko očitani kršitvi organizator volilne kampanje sploh ni izrekel ali je zanikal. Inšpektorica je kljub temu v uradnem zaznamku zapisala, da domnevnemu kršitelju ni bilo »moč z gotovostjo očitati prekrška oziroma gre za posebne okoliščine, ki kažejo, da postopek ne bi bil smotern«. Iz odločitve torej ni mogoče razbrati, s kakšnim razlogom je bil pregon opuščen, saj sta navedena dva nasprotujoča si razloga. A največji nesmisel je zapisan v začetku istega uradnega zaznamka, kjer je navedeno, da je šlo za “domnevne kršitve volilnega molka“, čeprav je tako v prijavi TI Slovenia kot v prvem dokumentu iste inšpektorice navedena kršitev v zvezi z označevanjem plakatov.

2.    Enako nenavadna je bila odločitev inšpektorata v primeru kršitev 7. člena ZVRK v MO Koper. V paketu je bilo poslanih več slik, na katerih je bilo razvidno, da plakati niso označeni ali so označeni nepravilno. Osredotočimo se na zadnje: kandidat Boris Popovič in z njim povezani listi (Slovenija za vedno in Koper je naš) so na več mestih z enako zaporedno številko označili različne plakate, kar kaže na kršitev. S slik je jasno razvidno, da je več plakatov istega naročnika označenih z isto zaporedno številko. Medtem ko inšpektorat najprej postopka ni uvedel, ker ni mogel dostopati do materiala, je po prejetju fizičnega nosilca podatkov od TI Slovenia navedel naslednje: »/…/Navajate, da so nekateri plakati označeni z isto številko, kar je normalno oziroma skladno z zakonodajo, saj ima vsak kandidat v enem krogu volitev samo eno zaporedno številko, ki jo na volitvah obkrožijo volivci./…/Obvezna pa je zaporedna številka plakata, za katero pa ni določeno, kje mora biti na plakatu, saj je lahko tudi na zadnji strani plakata, kar pa se iz nobene slike ne vidi.«  Inšpektorat je torej ocenil, da je številka 1 na plakatih številka kandidata na volilnem lističu, ne pa zaporedna številka, ter da je zaporedna številka lahko tudi na zadnji strani plakata ali drugem nevidnem mestu. Kar pa je povsem nelogično, saj bi funkcija zaporedne številke – sledenje številu natisnjenih plakatov – odpadla. Še posebej pa je to nesmiselna ugotovitev s stališča, da smo na terenu zabeležili več plakatov istega naročnika, kjer so bile na istem mestu in na isti način zapisane druge številke. Torej je očitno, da je šlo za zapis zaporedne številke plakata in ne kandidata. Edini možni sklep je torej, da sta omenjeni listi kršili 7. člen ZVRK v najmanj petih primerih, inšpektorat pa na to kršitev ni podal ustreznega odgovora in ni izpolnil svojih zakonskih obveznosti kot nadzorna institucija. Omenjeno smo večkrat poudarili v svoji komunikaciji z inšpektoratom, ki pa je v nadaljnjih treh dopisih vztrajal pri svojem stališču.

Ob teh primerih izpostavljamo komentar dr. Jurija Toplaka, strokovnjaka za nadzor volitev in financiranje kampanj, ki opozarja, da isti inšpektorat v času volilnega molka zaradi komentarjev in objav na družbenih omrežjih kaznuje državljane.

 
Plakata stranke SZV z enako zaporedno številko

Plakati KJN z enako zaporedno številko

Menimo, da je Inšpektorat za notranje zadeve neprimeren organ za nadzor volitev, saj po njihovih podatkih nadzoruje volitve od pet do sedem inšpektorjev, kar je občutno premalo, sploh na lokalnih volitvah, kjer potekajo kampanje v vseh 212 občinah hkrati. Nadzorni organ bi moral opravljati nadzor na terenu, tudi proaktivno, ter se takoj odzivati na prijave.

Možne so tudi druge ureditve, ki smo jih v preteklosti že omenjali. In sicer prenos storitve na civilno družbo na način, da bi se zagotavljala sredstva iz proračuna.  Del nalog bi lahko prevzeli lokalni nadzorni organi, kot so občinske inšpekcijske službe ali redarske službe. Zavedamo se, da so tovrstne službe lahko v konfliktu interesov in pod vplivom vsakokratnih lokalnih oblasti, kar bi lahko reševali z učinkovitim dvostopenjskim načinom odločanja o kršitvah. S to rešitvijo bi razbremenili nacionalni inšpektorat, zagotovili hitrejše ukrepanje in pridobivanje dokazov na lokalni ravni ter uvedli mehanizem, ki bi preprečeval zlorabo lokalnih nadzornikov. Inšpektorat za notranje zadeve bi vseeno moral obdržati trenutne zadolžitve in pristojnosti.

Na Računsko sodišče smo naslovili sedem  pobud za revizijo volilnih kampanj in obvestil o prekrških. Računsko sodišče je v okviru lokalnih volilnih kampanj opravilo zgolj eno revizijo,  in sicer kampanjo Andreja Fištravca, pri čemer je organizatorju kampanje izreklo negativno mnenje za poslovanje ter mnenje s pridržkom za poročanje.

Glede na število zaznanih kršitev je to absolutno premalo za zagotavljanje sistematičnega nadzora nad lokalnimi volitvami. Predstavniki Računskega sodišča pojasnjujejo majhno število revizij s kadrovsko in finančno podhranjenostjo. Kot so povedali, pri lokalnih volitvah nastajajo pri kampanjah relativno nizki stroški, in se zato te ne znajdejo na vrhu prednostnih nalog, prav tako pa na to vpliva tudi visoka razdrobljenost občin.

Dejstvo je, da na področju lokalnih volitev lahko prihaja do nasprotij interesov, podajanja poslov prek javnih naročil podjetjem, ki kandidate podpirajo na različne načine, kljub zakonski prepovedi. Zato bi moralo biti financiranje kampanj v okviru lokalnih volitev visoko na prednostni lestvici institucij, ki so pristojne za nadzor na tem področju.
Razumljivo je, da revizija celotne kampanje terja sredstva in človeške vire, vendar pa del kršitev, ki smo jih v TI Slovenia zaznali, zahtevnega postopka, kot je revizija, ne zahteva. Ustrezen primer je neoddaja finančnega poročila po 19. členu ZVRK,  za kar je najnižja zagrožena kazen 10 000 €. Tudi tak primer smo v TI Slovenia zaznali in prijavili Računskemu sodišču, a globa ni bila izrečena.

Več predlogov najdete v poročilu.

Zakonodajalec mora razmisliti, kako okrepiti sistem nadzora nad finančnim poslovanjem kandidatov na lokalni ravni ter sankcioniranje, saj je brez sankcij sistem neučinkovit in nesmiseln.
Po mnenju TI Slovenia ima zakonodajalec torej dve možnosti: ustrezno spremeniti Zakon o računskem sodišču in Zakon o prekrških ali zagotoviti drug nadzorni organ znotraj ZVRK, ki bo imel primerna pooblastila in obveznosti v primeru prekrškov.

Na inšpektorat, pristojen za kulturo in medije, sicer nismo pošiljali prijav v zvezi s kršitvami ZVRK, a je ta prejel skupno pet prijav v zvezi z lokalnimi volitvami v letu 2014. Inšpektorat do 16. 11. 2015, dobro leto po volitvah, še ni zaključil niti enega postopka.